王家卓：对《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》的六点体会
最近，国家发展改革委和住房城乡建设部联合印发了《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》(发改环资〔2020〕1234号)。该文件亮点很多，为今后一段时间内城市排水和污水处理指明了方向。文件中有很多新要求，新提法，都是为了有针对性的解决当前城市排水中的一些问题。下面和大家分享关于学习该文件的六点体会。
王家卓
中规院（北京）规划设计公司生态市政院院长，教授级高级工程师
1.在城镇污水处理厂建设方面，提出了大中型城市污水处理厂建设规模可适度超前。这一要求是首次在国家部委的文件中出现。2000年以来，在国家“节能减排”政策的支持下，中央和地方各级政府加大了城镇污水处理设施建设的投入力度，重点解决城镇污水处理设施有无问题。一段时期，国家对污水处理厂建设项目根据投资总额给予一定比例的中央预算内投资补助，一些地方出现过于超前建设的现象，加之污水收集管网建设相对滞后，导致部分污水处理厂建成后能力闲置、“晒太阳”问题。针对这一发展阶段中遇到的问题，2004年住房城乡建设部印发《关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见》（建城〔2004〕153号），要求“城镇污水处理厂投入运行后的实际处理负荷，在一年内不低于设计能力的60％，三年内不低于设计能力的75％”，对当时遏制污水处理厂建设规模过度超前、引导各地推动厂网同步建设等发挥了重要作用。
现阶段，我国城镇污水处理厂运行负荷偏低的问题基本解决。取而代之的是一些新建污水处理厂建成不久就出现满负荷运行的问题。2018年，全国城市和县城污水处理厂运行负荷率平均为85%，其中6-9月负荷率平均为90%，部分污水处理厂甚至出现超负荷现象。随着我国经济社会的发展，人民群众对于美好生活的要求在不断提升，进一步提升城镇污水处理设施的服务水平已经迫在眉睫，其中的措施之一就是将旱天城镇污水处理厂的负荷率降下来，留出空间应对雨天合流制污水和初期雨水等，以减少雨天污水厂溢流，保护水体环境。
在这个背景下，住房城乡建设部于2017年12月颁发了《关于宣布失效一批住房城乡建设部文件的公告》（住房和城乡建设部公告第1765号），明确，《建设部关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见》（建城〔2004〕153号）已失效，“城镇污水处理厂投入运行后的实际处理负荷，在一年内不低于设计能力的60％，三年内不低于设计能力的75％”的要求也同时废止。
但是上述文件颁布后，很多地方、有些部门还不清楚，还在拿着建城〔2004〕153号的要求来考核污水处理厂的负荷率。此次国家发改委和住房城乡建设部发布的文件中，明确提出大中城市污水处理厂的建设规模可适度超前，是在废止建城〔2004〕153号文件后，进一步明确了污水处理厂的规模和负荷要求，对解决大中城市污水处理设施规划、建设将起到积极的引领作用。
2.在城镇污水收集管网方面，明确提出了因地制宜采取溢流口改造、截流井改造、破损修补、管材更换、增设调蓄设施、雨污分流改造等工程措施，对现有雨污合流管网开展改造，降低合流制管网溢流污染。
这是我国在部委文件中第二次明确，针对现状合流制管网，能改则改，不能改要控制合流制溢流，雨污分流只是应对合流制溢流污染的策略之一，不是唯一，也不是必须。
我国设市城市中约有11万公里的合流制排水管网，这些合流制管网不少都在老城区，改造困难较大。虽然我国合流制排水系统的比例比起英国、德国等国家要低，但是我国的合流制排水系统存在截流倍数低，管网质量差，外水进入多，溢流堰设置不合理等多种问题，在过去的一段时间内，我国很多文件中都对年降雨量300mm以上地区现状合流制管网提出了要求。
在2013年《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设的指导意见》（国办发〔2013〕23号）中提出，要力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造。很多人以为这是要全面雨污分流，消除合流制排水系统，其实这是误解。该文件在第六条：（六）加快推进雨污分流管网改造与建设中进一步明确：在雨污合流区域加大雨污分流排水管网改造力度，暂不具备改造条件的，要尽快建设截流干管，适当加大截流倍数，提高雨水排放能力，加强初期雨水的污染防治。结合上下文来看，前边的目标说的是具备改造条件的地区，要尽可能加快改造速度。今天来看，这一目标今天来看，是激进了一些，但是方向和提法上并没有错，而且国家层面也并没有就雨污分流完成的比例进行考核。
在2015年《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）中进一步提出，要实施雨污分流……加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。这是在国家的文件里第一次提出合流制溢流污染控制。结合上下文看，这个文件针对合流制排水系统的提法也是，能分则分，不能分则要控制溢流污染。
2018年，为了推进城市黑臭水体治理工作，住房城乡建设部和生态环境部联合下发了《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》（建城[2018]104号）。文件中进一步提出，要削减合流制溢流污染。具体内容包括：全面推进建筑小区、企事业单位内部和市政雨污水管道混错接改造。除干旱地区外，城市新区建设均实行雨污分流，有条件的地区要积极推进雨污分流改造；暂不具备条件的地区可通过溢流口改造、截流井改造、管道截流、调蓄等措施降低溢流频次，采取快速净化措施对合流制溢流污染进行处理后排放，逐步降低雨季污染物入河湖量。
但是在实际执行过程中，一些省份、一些部门和一些城市误解了国家的文件要求，以为国家是在一刀切的推行雨污分流改造。实际上，雨污分流改造以后解决了溢流污染的问题，但是也会带来初期雨水污染的问题，以及污水管网混接入雨水管网带来的旱天雨水口排污的问题，以及雨水管混接入污水管带来污水管雨天溢流的问题，所以雨污分流并非是一分了之，万事大吉，分流后还需要加强管理，控制分流制地区的初期雨水污染，才能真正解决雨天水体污染的问题。加之一些城市老城区确实建设密度比较高，确实不具备雨污分流的条件。
为了进一步指导城市现状合流制管网的问题，此次作为城市排水的主管部门，住房城乡建设部在和国家发展改革委联系下发的文件中进一步明确了，合流制排水系统应该是能分则分，不能分的因地制宜采取溢流口改造、截流井改造、破损修补、管材更换、增设调蓄设施等工程措施，对现有雨污合流管网开展改造，降低合流制管网溢流污染。比起建城[2018]104号文件，多了破损修复和管材更换两个选项，大方向没有变化，体现了政策的连贯性、一致性，只是在具体技术推荐方面，增加了一些选项。
3.在合流制排水系统方面，提出了因地制宜推进合流制溢流污水快速净化设施建设。这也是我国国家文件中第二次明确这样的要求。
我国当前合流制排水系统还存在污水处理厂处理能力和运行模式不匹配的问题。合流制排水系统的特点就是雨天来水量会比旱天多，而且可能是多2-3倍。但是我国目前城市污水处理厂基本都是按照旱天的规模设计的，处理能力方面无法应对雨天的污水量增加的冲击。
东京也有大量的合流制排水系统，合流制的比例占到82%。为了应对雨天的流量冲击，东京的污水处理厂普遍进行了工艺改造，引入了高速过滤系统，旱天滤速400m/d，雨天可达到1000m/d。污水处理厂雨天要处理旱天3倍的流量，但是这三倍的流量中，有两倍的旱天流量是经过物理化学方法处理以后直接排放，剩余的一倍流量进入生化系统，进行进一步处理后达标排放。如东京都的芝浦污水处理厂旱天处理能力14.25万吨/日，雨天可达到42万吨/日。雨天处理的42万吨/日中，有14.25万吨/日进入生化系统进行二级处理，剩余的污水经过高速过滤后直接排放。虽然这种一级处理后的污水无法和二级处理的出水相比，但是也可以达到70%左右的SS去除率，通过添加PAC等，总磷的去除率也比较高，从污染物的削减方面来说，还是大幅度削减了入河的污染物。这种雨天可以快速净化污水的工艺和运行模式，有效保障了东京的水环境，使得东京虽然是合流制为主的排水系统，但是水体环境在雨天也有保障。
此次在两部委发布的文件中，进一步提出因地制宜推进合流制溢流污水快速净化设施建设，这次继建城[2018]104号后，在全国性的文件中，第二次明确这一要求，这不仅反映出了政策的延续性和一致性，也是和国际接轨的做法，对推动我国合流制排水系统的解决具有重要意义。
当然，当前我国在城市污水处理厂的排放管理方面，针对雨天污水处理厂的排放标准并无明确要求，各地生态环境监管部门普遍要求雨天旱天执行统一的排放标准，也就是大家俗称的“不处理可以，要处理就要达到一级A”的悖论。在此我们也再次呼吁，生态环境监管部门应尽快出台针对合流制污水雨天排放标准的要求，明确这种快速净化设施的出水标准和监管要求，毕竟削减如何污染物才是根本出发点，毕竟这才是和国际经验接轨的做法，而且建城[2018]104号中关于“采取快速净化措施对合流制溢流污染进行处理后排放，逐步降低雨季污染物入河湖量”的提法，也是经过生态环境部认可的，是生态环境部和住房城乡建设部联合下发的。
4.在污水管网建设方面，文件明确了“中央预算内资金不再支持收集管网不配套的污水处理厂新改扩建项目”，这表明当前的工作重要应该从“以厂为主”，转向“厂网并重”。
我国在最近20年之间，污水处理厂的处理能力快速增加，当前我国城镇生活污水处理能力已经超过美国，居世界第一。但是厂网不配套，不平衡的问题很明显。多年来“重厂轻网”导致不少地区污水管网还存在空白区，污水无法有效收集上来，而且有污水管网的地区管网质量差也是普遍现象。在这种背景下，这次两部委的文件中明确提出中央预算内资金再支持收集管网不配套的污水处理厂新改扩建项目，也是一个十分明确的信号，即今后一段时间的工作，管网是重点，“厂网并重”才是方向。
5.在完善收费政策方面，提出了推广按照污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量等支付运营服务费的模式。这是我国第一次在国家文件中提出这样的要求。
我国近些年污水处理能力快速增加，但是污水处理厂的进厂浓度却在下降。根据相关信息，2007年我国城市污水处理厂平均进水BOD5为143mg/L，而到了2019年已经降低到了108mg/L，12年之间下降了近25%。污水厂进水浓度低，危害很多，一是需要多处理很多污水，导致城市收取的污水处理费入不敷出，政府需要大量补贴；二是污水厂处理能力被大量清水占据，设施未能充分发挥效益；三是污水管网被大量清水占据，挤占了有限的管网空间，“鸠占鹊巢”，真正的污水进不了污水管网，甚至直接溢流；四是污水处理厂碳源不足，部分污水处理厂需要额外添加碳源，增加了处理成本。
我国污水处理厂进水浓度低，主要原因包括：一些污水处理厂管网不配套从河道中抽取污水进行处理；管网质量差导致河水倒灌、地下水入渗；截污方式不合理，末端截污导致雨水、河水、地下水、山泉水、施工降水等统统进入污水处理厂。当然，还有一个原因，那就是当前我国厂网分离的模式，也在一定程度上加剧了污水厂进水浓度低的问题。我国不少污水处理厂由社会资本或者专业公司运维，管网则是地方政府运维，二者无论是在利益上是不一致的，工作上是不衔接的。
为了解决上述问题，住房和城乡建设部、生态环境部和国家发展改革委在2019年发布了《关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021年）的通知》（建城〔2019〕52号），文件中提出：实施管网混错接改造、管网更新、破损修复改造等工程，实施清污分流，全面提升现有设施效能。城市污水处理厂进水生化需氧量（BOD）浓度低于100 mg/L的，要围绕服务片区管网制定“一厂一策”系统化整治方案。在该文件的健全管网专业运行维护管理机制中也提出：积极推行污水处理厂、管网与河湖水体联动“厂-网-河（湖）”一体化。
此次两部委发布的文件中，进一步提出要推广按照污水处理厂进水浓度付费的方式，是对去年三部委发布的污水提质增效文件的延伸。虽然文件中提出的是“推广”这种模式，但是不难预测出未来的几个趋势：一是“厂网一体”的模式会大力推进。因为如果不是“厂网一体”，这种按照浓度付费的方式对污水处理厂显然是对污水厂运营方不利的；二是城市污水管网的养护，管网，检测，修复会成为日常性的工作。只有这样，才能真正起到“提质增效”的目的，才能让城市污水管网收集的是“污水”，污水处理厂处理的是“污水”。
6.在管网材料方面，明确提出了要提升管网建设质量，加快淘汰砖砌井，推行混凝土现浇或成品检查井，优先采用球墨铸铁管、承插橡胶圈接口钢筋混凝土管等管材。这些提法也是首次在国家层面的文件中出现。
过去一段时间，一些地方施工了劣质的管材，加之施工质量把控不到位，导致一些管网建成后很快出了问题。典型的问题包括：塑料管环刚度不够，导致管网坍塌；接口不密实或者使用平口相接的混凝土管，导致接口脱节，地下水大量入渗或者污水外渗；砖砌检查井密封性差，管井接口处密闭性差，大量外水入渗进入管网系统。
在过去城市水环境治理的实践中，也有过一些城市提出过要优先使用球墨铸铁管。但是这次在国家层面的文件中，提出优先采用球墨铸铁管、承插橡胶圈接口钢筋混凝土管等管材，还是具有重要的引领作用的。而且加快淘汰砖砌井，推行混凝土现浇或成品检查井的要求，对解决当前污水厂进水浓度低也具有重要的意义和作用。